Innledning

Islamsk Råd Norge (IRN) viser til Justis- og beredskapsdepartementets høring om forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften som åpner for utvisning av utlendinger basert på vurderinger av fremtidig kriminalitet eller alvorlig trussel mot offentlig orden eller sikkerhet, uten at det foreligger straffedom.

IRN anerkjenner fullt ut myndighetenes ansvar for å beskytte samfunnet mot alvorlig kriminalitet og organisert kriminalitet, og har forståelse for behovet for effektive virkemidler i møte med komplekse og grensekryssende trusler. Samtidig er IRN opptatt av at slike virkemidler må utformes innenfor klare rettsstatlige rammer, med sterke garantier for rettssikkerhet, forholdsmessighet og likebehandling.

Rettslige og prinsipielle vurderinger

Et prinsipielt skifte i utlendingsretten

Forslaget innebærer en grunnleggende endring i utlendingsrettens funksjon og begrunnelse. Der utvisning tradisjonelt har vært knyttet til handlinger som er begått, dokumentert og rettslig prøvd, åpnes det nå for svært inngripende tiltak basert på vurderinger av antatt fremtidig risiko.

Dette representerer et tydelig skifte:

• Fra reaksjon på handling til forebyggende inngrep
• Fra dokumentert skyld til sannsynlighets- og risikovurderinger
• Fra etterprøvbare bevis til skjønnsmessige vurderinger

IRN mener dette skiftet reiser grunnleggende spørsmål om rettsstatens grenser. Et kjerneprinsipp i en rettsstat er at alvorlige inngrep overfor enkeltpersoner forutsetter handlinger som er bevist, ikke antagelser om hva en person kan komme til å gjøre.

Rettssikkerhetsutfordringer ved utvisning uten straffedom

Utvisning med innreiseforbud er et av de mest inngripende tiltakene forvaltningen kan fatte. Når dette kan besluttes uten straffedom, oppstår flere alvorlige rettssikkerhetsutfordringer.

For det første svekkes sammenhengen mellom inngrep og skyld. Den enkelte kan bli påført svært alvorlige konsekvenser uten at vedkommende har begått en straffbar handling.

Utvisning kan få betydelige konsekvenser ikke bare for den berørte personen, men også for vedkommendes familie, ektefelle og barn. Dette understreker behovet for særlig grundige vurderinger av forholdsmessighet og individuelle omstendigheter.

For det andre blir det i praksis vanskelig å ivareta retten til kontradiksjon og forsvar. Når vedtaket bygger på etterretningsinformasjon, risikovurderinger og skjønn, vil den berørte ofte ha begrenset mulighet til å forstå, imøtegå eller etterprøve grunnlaget for inngrepet.

For det tredje øker risikoen for feilvurderinger. Erfaring viser at risikovurderinger alltid vil innebære både falske positive og falske negative vurderinger. Når terskelen for inngrep senkes, øker faren for at personer urettmessig rammes uten tilstrekkelig grunnlag.

IRN vil peke på at norske myndigheter selv, gjennom politiet og PST, har understreket at det i et åpent demokrati verken er mulig eller rettsstatlig forsvarlig å ha full kontroll over alle personer som kan utgjøre en potensiell risiko. I etterkant av alvorlige terrorhendelser har det blitt påpekt at det finnes et betydelig antall personer med ekstreme holdninger som er kjent for myndighetene, men som ikke har begått straffbare handlinger, og som derfor ikke kan møtes med tvangstiltak, selv om konsekvensene av et enkelt angrep kan være svært alvorlige.

Denne erkjennelsen illustrerer et grunnleggende rettsstatsprinsipp: Risiko alene kan ikke være tilstrekkelig grunnlag for svært inngripende tiltak. Samfunnet må akseptere at risiko aldri kan elimineres fullstendig, og at rettssikkerheten nettopp prøves i møte med de vanskeligste tilfellene.

IRN mener det samme prinsippet må gjelde i utlendingsretten. Forslaget innebærer at utlendinger kan bli møtt med svært inngripende reaksjoner på et tidligere stadium enn det som normalt gjelder innenfor strafferetten. Dette reiser spørsmål om hvordan grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper skal ivaretas. Dette utfordrer prinsippet om likebehandling og rettsstatens universalitet.

Advarsler om menneskerettighetsbrudd i utlendingsfeltet

IRN vil videre peke på at forslaget må vurderes i lys av en bredere europeisk utvikling. Flere europeiske institusjoner og kommentatorer har advart mot at migrasjons- og utlendingspolitikken i økende grad preges av forebyggende administrative inngrep begrunnet i effektivitet og sikkerhet, med utvidet forvaltningsskjønn og svekkede rettssikkerhetsgarantier.

Europarådets menneskerettighetskommissær har i denne sammenheng fremhevet at det ofte er summen av enkeltvise, tilsynelatende begrensede tiltak som over tid kan føre til en systematisk svekkelse av menneskerettsvernet. Selv om slike advarsler blant annet er reist i tilknytning til europeisk returpolitikk, illustrerer de en mer generell metodisk utfordring som også er relevant ved forslag om forebyggende utvisning uten straffedom.

Risiko for praksisforskyvning

IRN er også bekymret for faren for praksisforskyvning. Dersom utvisning uten straffedom fremstår som et effektivt virkemiddel, er det en reell risiko for at dette i økende grad benyttes som et alternativ til straffesaksbehandling. Over tid kan dette bidra til å senke terskelen for inngrep i praksis, med økt bruk av skjønn og mindre rettslig kontroll.

Dette kan igjen føre til manglende forutsigbarhet, ulik praksis og svekket tillit til myndighetene, særlig i miljøer som allerede opplever høy grad av mistenkeliggjøring.

Konklusjon og anbefaling

På denne bakgrunn mener IRN at forslaget innebærer en prinsipielt problematisk utvidelse av statens adgang til å gripe inn overfor enkeltpersoner på et tidspunkt hvor skyld ikke er fastslått. Forslaget utfordrer sentrale rettsstatlige prinsipper om forholdsmessighet, rettssikkerhet og inngrep basert på påvist handling fremfor antagelser om mulige fremtidige handlinger.

IRN anbefaler derfor at forslaget ikke vedtas i sin nåværende form. Dersom det likevel arbeides videre med forebyggende utvisningshjemler, mener IRN at dette forutsetter:

• En klart høyere terskel for inngrep
• Langt mer presise og snevre kriterier
• Strengere krav til dokumentasjon og begrunnelse
• Styrket kontroll, etterprøvbarhet og reell adgang til kontradiksjon

Bare gjennom slike tydelige rettssikkerhetsgarantier kan det sikres en forsvarlig balanse mellom samfunnsvern og grunnleggende rettsstatsprinsipper.